Le fil Inflexions

Les 19 et 20 juillet, Inflexions sera au salon du livre de Saint-Cyr Coëtquidan

20 juin : mise en place du comité scientifique pour la commémoration du 150e anniversaire de la guerre de 1870

N°41 | L'allié

Guillaume Lasconjarias  Olivier Schmitt

Des alliances par temps de turbulences

« En ce domaine [la politique étrangère], on ne s’unit jamais
que contre une autre puissance – et provisoirement – et sans que soient jamais
abandonnés entre alliés une lutte de tous les instants. »

Charles de Gaulle1

Les soubresauts qui ont affecté la scène internationale lors de la période récente viennent à nouveau projeter une lumière crue sur une problématique dont il pouvait sembler, depuis la Seconde Guerre mondiale, qu’elle était durablement résolue pour la France. Jusqu’il y a peu, en effet, la question de savoir qui sont nos principaux alliés et ce qu’il faut en attendre emportait une réponse relativement simple : nous étions partie au camp des démocraties occidentales que la menace majeure représentée par l’Union soviétique avait conduites à former, sous l’égide des États-Unis, une très solide alliance politique et militaire, dont la chute du mur de Berlin n’avait pas remis en cause l’existence et qui, en accueillant les pays d’Europe de l’Est, semblait désormais coïncider avec la communauté d’histoire, de valeurs et de culture qu’elle avait vocation à défendre. Et nonobstant les discordances passagères relatives à la guerre d’Irak de 2003, la première décennie du xxie siècle avait confirmé l’importance majeure que revêtait, pour la France, son appartenance à ce système d’alliance, comme en témoigne le fait que la plupart des opérations extérieures auxquelles ont alors participé ses forces armées se sont inscrites dans un cadre mettant en jeu, à des degrés divers, les engagements de solidarité réciproque entre alliés, au premier rang desquels les États-Unis et la Grande-Bretagne.

Les certitudes que la France pouvait nourrir à l’endroit de la robustesse de son principal dispositif d’alliance sont aujourd’hui soumises à rude épreuve. Car dans le même temps que s’instillent des doutes sur la volonté de la puissance américaine d’en demeurer l’indéfectible garant, la communauté d’intérêts qui fédérait la famille occidentale semble marquer des signes d’essoufflement. Au point qu’il ne paraît plus incongru de renouer avec une réflexion sur la question évoquée plus haut, non pas tant dans l’optique d’envisager l’opportunité d’une éventuelle reconfiguration de notre réseau d’alliances que d’essayer de comprendre les tenants et les aboutissants de ce qui se joue actuellement dans cette dimension cardinale de notre politique de défense.

  • Les glissements successifs du paradigme des alliances

Tant que les relations internationales des États européens ont eu pour principal horizon le champ clos de leurs rivalités – c’est-à-dire grosso modo jusqu’à la Grande Guerre –, la politique d’alliances était, avec la guerre, l’une des cartes maîtresses d’un jeu dont, compte tenu de son importance relative, la France était un acteur central. À travers un entrelacement d’engagements l’articulant à ses alliés du moment, cette politique que menaient symétriquement les autres États visait à éviter que l’une des puissances avec lesquelles elle était en compétition séculaire acquière un poids excessif, susceptible de constituer une menace tant pour elle que pour l’équilibre général du continent.

S’inscrivant dans une pure logique de realpolitik d’États pleinement souverains, dépourvues d’objectifs transcendant les intérêts nationaux et ne se formalisant guère des valeurs partagées par leurs protagonistes2, les alliances ainsi contractées étaient à géométrie variable, tant du point de vue de leurs contenus3 que de leur durée, les évolutions du contexte européen aboutissant à en rebattre fréquemment, voire à en renverser la distribution. Cette versatilité des alliances était en outre facilitée par le fait que celles-ci consistaient en des accords politiques qui, pour être susceptibles de déboucher sur des actions militaires conjointes ou coordonnées, n’impliquaient toutefois pas la perspective de travailler à l’intégration des forces armées des États signataires, non seulement lors des guerres qu’ils pouvaient être entraînés à mener de concert, mais encore moins, cela va de soi, en amont de leur éventuel déclenchement.

Cette configuration « euro-centrée » du jeu des alliances, à travers lequel la France pouvait manifester son statut de grande puissance, a trouvé son expression ultime avec la formation concurrente de la Triple Entente et de la Triple Alliance4, dont les antagonismes ont débouché sur la Première Guerre mondiale – les derniers avatars de ce type d’architecture durant l’entre-deux-guerres ayant consacré sa faillite dans les lamentables circonstances que l’on sait. Car, en réalité, tant en raison de l’affaiblissement dont l’Europe a alors été l’objet que du fait de l’entrée en force des États-Unis sur la scène internationale et de la voie hétérodoxe sur laquelle s’est bientôt engagée l’Union soviétique, s’était déjà amorcée une redistribution de puissance dont l’issue de la Seconde Guerre mondiale a consacré les nouvelles polarités.

À la danse à plusieurs, qui voyait, dans l’espace européen, se faire et se défaire les systèmes d’alliances entre des États-nations de forces commensurables, s’est substitué le face-à-face hostile des États-Unis et de l’Union soviétique, véritables géants à vocation mondiale, qui, désormais, distançaient de très loin tous les autres pays de la planète, ne serait-ce qu’en termes de potentiel militaire – la possession de l’arme atomique venant complètement changer l’échelle de leur puissance pourtant déjà énorme au plan conventionnel. Dans ce nouveau contexte où ils n’avaient plus le premier rôle, ni encore moins la faculté de choisir leurs alliés, les pays de la vieille Europe se sont rangés, naturellement pour ceux de l’Ouest, à leur corps défendant pour ceux de l’Est, dans les systèmes d’alliances – otan et Pacte de Varsovie – dont chacun des deux grands était l’instigateur et le chef d’orchestre.

De fait, contraints de s’adosser à une puissance protectrice, la France et le Royaume-Uni ont alors perdu la maîtrise souveraine de leur politique d’alliances malgré leur statut de membre permanent du Conseil de sécurité de l’onu. Et comme en ont par exemple témoigné la crise de Suez ou la fin de non-recevoir dont fit l’objet la proposition du général de Gaulle en 1958 d’instaurer un directoire tripartite de l’Alliance atlantique5, la disproportion de puissance entre les États-Unis et leurs autres alliés rendait inévitable l’asymétrie des rapports qui se sont établis entre les premiers et les seconds.

Dans ces conditions de dépendance imposées par la force des choses, le général de Gaulle s’est néanmoins efforcé de conserver à la France une posture de sujet autonome sur la scène internationale. Cette volonté constante s’est traduite, dès son retour au pouvoir en 1958, par la mise en œuvre d’une politique étrangère aussi intransigeante que singulière, visant à utiliser, autant que faire se pouvait, les marges de jeu que la relation avec l’allié américain laissait inévitablement ouvertes, sans que toutefois l’on n’ait jamais pu le prendre en défaut de solidarité lorsque l’essentiel était en cause6. Au surplus, les leçons de l’histoire lui ayant donné de mesurer comme les nations accordaient rarement à leurs engagements la valeur d’un impératif absolu, il a toujours considéré que la garantie de protection des États-Unis n’exonérait aucunement la France de se donner les moyens de pourvoir par elle-même à sa propre défense. C’est pourquoi il n’a cessé que de pousser, quel qu’en fût le prix, au développement « à marche forcée » des outils d’une souveraineté confortée, au premier rang desquels figuraient la réalisation d’une force de frappe nucléaire indépendante et la maîtrise des technologies militaires ou duales considérées à l’époque comme stratégiques.

Si elle a pu paraître parfois dérangeante aux yeux de ses alliés, cette position que la France a tenue depuis lors ne l’a manifestement pas desservie, pas plus qu’elle n’a nui à la poursuite de leurs objectifs communs, quand elle n’a pas au contraire eu l’heur d’y apporter des contributions finalement opportunes – témoignant de la sorte que les alliances entre pays souverains ne sont pas antithétiques à la possibilité pour leurs membres d’y assumer leur pleine responsabilité de sujet international.

  • Le rôle renouvelé de l’alliance occidentale
    lors de la parenthèse de la paix

Avec l’effondrement de l’Union soviétique, la disparition de la menace qui avait, pendant plus de quarante ans, structuré l’essentiel du jeu des relations internationales ouvrait nécessairement la porte à une évolution de l’architecture des alliances originairement conçues dans l’optique exclusive de répondre aux enjeux du conflit Est-Ouest. Tandis que se dissolvait purement et simplement le Pacte de Varsovie, l’otan, confrontée à la perte de l’ennemi contre lequel elle s’était construite, entrait dans une phase d’interrogation sur son périmètre et ses objectifs stratégiques, qu’elle résolvait par l’intégration de la plupart des anciens pays de l’Europe de l’Est, par un élargissement de son champ d’intervention à la sécurité globale de la zone euro-atlantique et par la poursuite du développement de ses capacités de puissance. Pour autant, la prévalence du principe de la défense collective à laquelle avait conduit l’affrontement des deux blocs paraissait désormais quelque peu décalée face à la réactivation des mécanismes internationaux de sécurité collective qu’autorisait la résorption, que l’on pensait alors durable, des antagonismes passés.

À la différence de la période précédente au cours de laquelle les Américains n’ont quasiment pas sollicité les forces armées de leurs alliés sur des opérations de guerre7, celles-ci ont commencé d’intervenir sur des théâtres extérieurs dans le cadre de coalitions dirigées ou parfois simplement soutenues8 par les États-Unis, pour participer, généralement sous couvert de résolutions de l’onu9, au règlement de crises internationales dont la guerre d’Irak de 1991 a été la première occurrence. Outre la supériorité écrasante de la puissance américaine, la neutralisation de la Russie et la retenue stratégique des puissances encore émergentes avaient en effet ouvert une grande latitude de manœuvre à l’action des Occidentaux, ce qui a amené ceux-ci à endosser de facto la responsabilité effective de garantir la sécurité collective – mission à laquelle la Grande-Bretagne et la France, fortes de leur statut de membre du Conseil de sécurité de l’onu et de leur tradition de puissance expéditionnaire, entendaient prendre toute leur part à la mesure de leurs moyens.

Pour autant, la nature d’opérations de police internationale qu’ont revêtue la plupart des interventions qui se sont alors succédé s’est traduite par le montage de coalitions ad hoc, réunissant, en sus des alliés de l’otan que mobilisait, à des degrés divers, la vieille solidarité transatlantique, un ensemble plus ou moins extensible de pays extérieurs au cercle de l’Alliance, néanmoins pour beaucoup d’entre eux alliés bilatéraux des Américains et concernés par la résolution des crises qu’il s’agissait de traiter. Et tout en confirmant aux yeux des pays membres de l’otan la valeur intrinsèque des cadres procéduraux et des exigences d’interopérabilité résultant du dispositif d’intégration militaire de l’Alliance, la conduite de ces opérations créait, au niveau de leurs forces armées, des habitudes de travail, des liens de confiance et des fraternités d’armes que la période de la guerre froide n’avait pas permis de développer à un tel degré.

En parallèle, le relâchement de la pression qui pesait antérieurement sur l’otan, la capacité de mouvement que les membres européens de l’Alliance avaient de ce fait recouvrée et l’aiguillon qu’a constitué le chaos dans lequel a plongé l’ex-Yougoslavie ont suscité des interrogations sur la nécessité, pour ces derniers, d’assumer une responsabilité accrue en matière de défense et de sécurité, au moins dans leur propre environnement. C’est ainsi qu’a commencé de prendre corps ce qui a fini par être la politique de sécurité et de défense commune (psdc) dont le cadre juridique actuel repose sur les dispositions de l’article 42 et suivants du traité de Lisbonne (2007). Outre le fait que l’Union s’est ainsi dotée de l’ensemble des attributs et des instruments lui conférant en principe la stature d’un acteur politique capable d’intervenir pour gérer, y compris par l’emploi de la force armée, des crises à l’extérieur de son territoire, elle est également devenue une alliance défensive contre d’éventuelles agressions étrangères10, en vertu de l’article 42-7 du même traité qui a introduit une clause de défense mutuelle entre ses membres.

Toutefois, cette évolution n’a pas débouché, comme certains l’escomptaient, sur la formation effective d’un « pilier européen de l’otan », pôle d’alliances resserré entre les États membres de l’Union européenne, sinon complémentaire, du moins subsidiaire à celui que représente l’otan pour ceux qui en sont membres11. Certes, la trame des relations de défense entre les pays de l’Union s’est étoffée sur de nombreux plans12, mais, pour autant, la capacité des Européens à engager de leur initiative des opérations véritablement conjointes pour défendre des intérêts de sécurité qui leur sont propres n’a cessé de demeurer quelque peu évanescente. Et de fait, jusqu’à ce que le Brexit ouvre des perspectives encore difficiles à appréhender, la pierre angulaire de nos alliances intra-européennes est restée la relation séculaire, toujours ombrageuse et néanmoins régulièrement confortée, entre la France et le Royaume-Uni, les deux pays partageant, malgré leurs divergences persistantes sur l’otan et son articulation à l’Europe, une même culture stratégique et opérationnelle.

La grammaire des alliances qui s’est ainsi mise en place après la fin de la guerre froide a donc conduit la France à devoir penser ses perspectives d’action militaire sur la base d’une alternative assez tranchée : soit, s’agissant de crises dont la nature ou l’ampleur ne peut manquer de provoquer une intervention des États-Unis, participer, sans toujours en avoir vraiment le choix, aux coalitions que ceux-ci sont susceptibles de former, en essayant de maximiser le gain politique qu’elle peut en retirer, mais sans mésestimer le fait que la prédominance américaine et le jeu des égoïsmes nationaux, qui est la règle des coalitions, assortissent ces gains potentiels d’un fort coefficient d’aléas ; soit prendre l’initiative d’opérations concernant directement ses enjeux de sécurité, et par là-même souvent ceux de l’Europe, mais sans être certaine de pouvoir compter sur un appui autre que marginal de ses partenaires européens13, les Américains ayant quant à eux consenti jusqu’à présent à lui fournir les capacités critiques qui lui font défaut pour mener à bien ses interventions.

  • Incertitudes sur les alliances en période
    de recomposition de la donne géostratégique

Les évolutions récentes du contexte géopolitique, de la donne stratégique et des modes de conflictualité sont à l’évidence porteuses d’une profonde recomposition du jeu des puissances qui donne lieu à une espèce de tectonique des plaques dont les poussées commencent à produire de sérieux effets de fissuration sur les alliances auxquelles la France est partie.

Déjà, la politique internationale menée par les États-Unis durant les présidences de George W. Bush et de Barack Obama égrenait les indices prêtant à s’interroger sur la portée du lien qui les unissait à leurs alliés européens. Entre la décision unilatérale du premier d’engager la guerre en Irak en 2003, la politique du « pivot asiatique » du second, la formalisation du concept de leadership from behind que ce dernier avait mis en avant lors de l’opération libyenne ainsi que son refus in extremis de frapper la Syrie en août 2013, des pointes de doute ne manquaient pas de s’instiller dans la relation transatlantique que la perception grandissante d’une nouvelle menace russe permettait de masquer en redonnant à l’otan l’opportunité de se remobiliser sur ce qui avait été sa raison d’être originelle.

À bien y regarder, le resserrement de l’alliance transatlantique qu’ont provoqué les démonstrations de puissance remarquablement bien orchestrées par le président Poutine a eu pour résultat de fixer la stratégie et les efforts de défense des Européens sur un enjeu qui, s’il n’est de fait plus central pour les États-Unis, n’en présente pas moins pour ces derniers l’avantage de saper les efforts des États membres aspirant à voir l’Union européenne devenir un acteur stratégique mondial de plein exercice. À l’évidence, le président Trump ne s’y est pas trompé, lui qui, tout en sommant vigoureusement les Européens d’accroître leurs budgets de défense pour assumer leur sécurité face à une hypothétique agression de la Russie, ne cesse de marquer le peu de cas qu’il fait de l’otan et de ses alliés d’outre-Atlantique dans la stratégie globale des États-Unis14.

Cette conjoncture ne laisse pas d’interroger sur ce que sont désormais les objectifs stratégiques fédérant les membres de l’Alliance, au-delà de la réponse au spectre de la menace russe et de leur inscription commune dans un cadre d’interopérabilité largement déterminé par les standards américains, incitant à l’acquisition des équipements produits par leur industrie de défense. D’autant que la tendance actuelle au développement des menaces d’origine non étatiques et d’une conflictualité diffuse, dont les manifestations (terrorisme, cyber-agressions, attaques informationnelles...) n’entrent pas dans les conditions d’activation des clauses d’assistance militaire mutuelle15, s’avère par construction plus difficile à prendre en charge dans le cadre circonscrit des alliances classiques fondées sur l’objectif d’apporter une réponse collective à des agressions caractérisées émanant d’États dûment identifiés. En témoigne le fait que, dans les cas les plus critiques, prévaut le recours au mode plus lâche de coalitions ad hoc qui ne correspondent pas vraiment à la vocation générique ni au champ d’intervention des alliances institutionnelles.

Force est surtout de constater que l’intensification de la compétition technologique et économique, qui tend de plus en plus à se polariser sur la course à la dominance planétaire entre les États-Unis et la Chine, et le basculement consécutif vers l’Asie et le Pacifique du centre de gravité du monde marquent une étape supplémentaire dans le processus qui s’est amorcé au cours du xxe siècle, conduisant nolens volens à la satellisation progressive des pays européens par rapport aux foyers dominants de la donne stratégique mondiale. En outre, avec le retour en force, en particulier chez les grandes puissances, de postures nationalistes intransigeantes qui se traduisent par une nouvelle paralysie des processus de sécurité collective, il est à craindre que s’amenuisent de façon continue les possibilités que la reviviscence du multilatéralisme au sortir de la guerre froide avait ouvertes aux Européens de trouver par ce biais le moyen de prendre une participation plus active à la résolution des crises internationales. Et si la prise de conscience collective de ces réalités a conduit l’Union européenne à opérer de nouvelles avancées dans le domaine de la défense, les incertitudes que laisse planer le Brexit et les difficultés qu’elle traverse ne sont pas de nature à permettre d’envisager qu’elle puisse à terme rapproché s’affirmer comme une puissance stratégique – à supposer qu’elle y parvienne un jour16.

Pour autant, si cette tendance des années récentes se poursuit de façon inchangée, les États européens ne pourront pas éternellement éviter d’avoir à affronter la question fondamentale qu’ils ne cessent néanmoins de chercher à éluder, tant le simple fait de la poser paraît relever de l’ordre du sacrilège : avec qui s’allier ? Pour se défendre contre qui ? Pour défendre quoi ? Car dans le monde qui semble inexorablement se profiler, où il paraît de moins en moins dissimulable que les grandes puissances font litière de l’absence stratégique de l’Europe quand elles n’y travaillent pas sourdement, l’enjeu majeur auquel celle-ci doit sans doute se préparer à répondre prioritairement n’est autre que celui de sa propre survie en tant qu’entité collective capable de défendre la singularité de son modèle et de ses valeurs, et de peser à cet effet sur le cours du monde. Dans cette perspective, les seuls alliés sur lesquels les Européens devraient être susceptibles de pouvoir compter de façon privilégiées ne sont d’abord qu’eux-mêmes, à supposer qu’ils se reconnaissent enfin mutuellement comme tels, ainsi que les y vouent en principe leur mémoire partagée, leur contiguïté géographique et la communauté de destin qui les unit plus que jamais. Mais encore faut-il, de surcroît, qu’ils acceptent d’en payer le prix, ce à quoi la plupart ne se sont guère montrés disposés lors des deux décennies qui viennent de s’écouler.

  • Se préparer à un réaménagement du jeu des alliances ?

Comme l’atteste l’histoire, les changements de paradigme géostratégique ou, si l’on préfère, les moments de recomposition de l’ordre du monde n’ont jamais manqué d’emporter des remaniements substantiels de l’architecture des alliances, dès lors que celles-ci ne s’avèrent plus parfaitement ajustées à la reconfiguration des rapports de force qui s’opère. Pour autant, la période actuelle étant à l’évidence celle des incertitudes qui marquent les phases de transition, la souplesse de jeu et l’adaptation flexible demeurent sans doute les principes sur lesquels il convient, pour un pays comme la France, de poursuivre une politique d’alliances qui participe de l’indispensable « boîte à outils » de sa défense et de sa puissance.

Entre l’otan, en risque de fragilisation politique, mais qui demeure encore à ce jour le cadre de référence de l’action conjointe des forces armées des États qui y sont partie, les discordances croissantes entre les nations d’une Europe qui peine déjà à donner une consistance stratégique et opérationnelle à l’interdépendance de ses membres en matière de sécurité et de défense, et le Royaume-Uni dont la future posture de défense reste difficilement prévisible, la panoplie de nos alliances majeures présente désormais bien des inconnues. À tout le moins, cette situation justifie de persévérer, plus que jamais, dans notre volonté de conserver les moyens d’une défense autonome sans cesser d’espérer pouvoir compter, à charge de réciprocité, sur l’appui de ceux avec qui, malgré les divergences d’intérêts, nous partageons des objectifs stratégiques communs. Elle invite par conséquent à ne jamais laisser reposer la réflexion qu’appelle l’actualité réitérée de la question : dans le contexte géostratégique en cours de redéfinition, qui sont vraiment nos alliés, que devons-nous en attendre, autrement dit, quel est le sens de nos alliances au regard de nos intérêts ?

1 Cité par Claude Mauriac dans Aimer de Gaulle, Paris, Grasset, 1978.

2 Comme en témoignent, par exemple, les alliances nouées par la France « très chrétienne » avec les États protestants de l’Europe du Nord ou même l’Empire ottoman, aux fins de contrer la puissance du Saint-Empire ou de l’Espagne catholique.

3 S’y mêlaient souvent des clauses de défense mutuelle, de neutralité conditionnelle, voire de portée offensive.

4 Triple Entente : Royaume-Uni, France et Empire russe. Triple Alliance : Empire allemand, Empire austro-hongrois et Italie.

5 Entre les États-Unis, le Royaume-Uni et la France.

6 Ainsi qu’en témoigne notamment la réaction du général de Gaulle lors de la crise des missiles de Cuba, comme, plus tard, celle de François Mitterrand lors de la crise des « euromissiles ».

7 À l’exception de la guerre de Corée, les alliés des Américains qui ont participé militairement à la guerre du Vietnam (Australiens et Néo-Zélandais notamment) n’étant pas membres de l’otan.

8 Voir l’opération de 2011 en Libye.

9 À l’exception notable et lourde de conséquences de l’intervention au Kosovo en 1999 et de celle en Irak en 2003.

10 En réalité, malgré la clause d’assistance mutuelle introduite par le traité de Lisbonne, la défense des États membres reste encore du ressort national et, pour ceux qui en sont membres, ne se conçoit que dans le cadre de l’otan.

11 Soit, avant le Brexit, vingt-deux pays sur vingt-sept (le Danemark ne participe pas à la psdc).

12 Multiplication des accords bi ou plurilatéraux, coopérations industrielles et militaires, développement des outils de la psdc

13 À l’exception de l’intervention conduite en Libye en 2011 conjointement avec le Royaume-Uni.

14 Comme en témoignent le retrait unilatéral des États-Unis de l’accord sur le nucléaire iranien ou l’annonce du retrait des troupes américaines de Syrie, qui attestent sa volonté de renouer avec le principe exprimé par G.  Washington dans son testament politique, « c’est notre politique véritable d’avancer exempt d’alliances permanentes avec n’importe quelle partie de l’étranger », repris par Thomas Jefferson dans son adresse inaugurale sous les termes, « entangling alliances with none », dont une traduction approchée pourrait être « pas d’alliances trop impliquantes avec quiconque ».

15 Voir la problématique de l’article 5 du traité de l’Alliance atlantique qui suppose qu’un seuil d’agression violente soit franchi pour déclencher une réponse collective à laquelle tous les membres sont tenus de participer.

16 Sachant, point qu’il importe de mentionner, qu’une telle perspective implique de régler la question sensible et complexe d’une force de frappe nucléaire étendue à l’échelle européenne.

Qu’est-ce qu’un allié ? | J.-V. Holeindre
J.-P. Rolland | L’allié naval